专家谈中国养老产业发展的热点问题
2021-03-29 14:29:22 来源：
在养老与基金暨2019基金业年度峰会上，中国社科院社会保障实验室首席专家、世界社保研究中心主任、中国证券投资基金业协会养老金专业委员会顾问郑秉文先生接受了《国际融资》记者的专访，他对中国养老产业面临的挑战进行了分析，并提出了相应的解决之道。同时，他表示：养老目标基金税收优惠政策的推出，意味着中国的养老产业正面临新的起点和机遇。新起点有三个含义：首先，它是人民福祉，是退休收入多样性、稳定性的重要举措。其次，它是基金业长期资金的一个血脉，是优化基金业资金结构和基金业制度的创新。第三，它还是中国建立长期资本的一个制度安排。这个制度安排涉及到经济增长的后劲。
应调动民间资本进入养老产业的积极性
记者： 中国养老产业面临的最大挑战是什么？有何应对之道？
郑秉文：从养老产业这个大概念来说，我觉得目前最大的挑战就是如何调动民间资本的积极性？如何让民间资本能够在进入养老产业时享受同等待遇？我认为，光靠国有资本来发展养老产业是远远不够的。养老产业应该实行竞争中性的原则，鼓励民间资本大踏步地进入养老产业，让民间资本和国有资本一道，共同发展养老产业。否则，单靠国有资本单打独斗是不能满足中国社会老龄化需要的。
记者：竞争中性原则，是当前国际经济贸易投资领域关注的话题，这一原则强调了国有与非国有的并存，在养老产业领域，如何实行竞争中性原则？可否展开谈一下？
郑秉文：竞争中性养老机构原则，说白了，就是对国有与民营要一视同仁。最简单的例子就是养老院、护理院等。民间资本办养老院和护理院如果能获得与国有资本办养老院同等的待遇，那将是最佳的。现在的情况却是，公办的养老院一床难求，而非公办的养老院入住率通常不是很高的。我觉得造成这种现象的原因并不是因为民办的养老院质量不好，或者服务不好，其中一个重要原因就是对进入养老产业的国有与民营没有做到一视同仁，他们获取资源的价格、门槛、方式都存在较大差异性，因此，他们提供的服务价格自然就高于公办院所的价格，这样，公办院所在价格上自然就有优势了，所以就一床难求了。
记者：这就涉及到您强调建议的实施竞争中性原则的问题。
郑秉文：是的。这就要靠市场。只要做到让民办的养老院和公办的养老院享有同等的国民待遇就可以了，不需要有特殊待遇。也就是说，公共资本和国有资本进入养老院这个领域时所获得的资源，民间资本进入时也同样能够获得。我认为，政府在养老服务业里，一定要重视市场信号，重视市场机制，重视社会力量的引入。政府的任务应该是净化市场的环境，让市场有一个公平竞争的环境，而不是亲历亲为地建造养老院，在社区搞养老驿站。政府创造一个非常公平的竞争性市场，会让民间资本和社会资本感到非常舒服，他们也会非常愿意进到这个市场里来。如果不注重价格信号的引导，公办院所也会出现空床率非常高的情况，甚至有一些养老驿站关门大吉，这样的情况也不少。
新税收优惠政策的出台既是机遇也是挑战
记者：养老目标基金的税收优惠政策已经出台，您觉得这对中国的养老产业发展有何意义？
郑秉文：养老目标基金税收优惠政策的推出，意味着中国的养老产业正面临新的起点和机遇。新起点有三个含义：首先，它是人民福祉，是退休收入多样性、稳定性的重要举措。其次，它是基金业长期资金的一个血脉，是优化基金业资金结构和基金业制度的创新。第三，它还是中国建立长期资本的一个制度安排。这个制度安排涉及到经济增长的后劲。
记者：在此基础上，您对税延型养老目标基金的发展有何看法？
郑秉文：对此我有五点看法：第一，试点范围要大一些。2018年5月1日试点的税延养老保险的试点城市只有三个，这是个教训。第二，试点期限要短一些。试点期限最好别太长了，最多也就一年，否则，要影响士气。第三，应注意税延的计算复杂，会导致门槛抬高，这也是税延养老保险试点至今的一个教训。养老目标基金在税优政策拟定的时候，要首先考虑这个问题，所以税延限额计算的复杂性应该解决，若不解决的话，确实会极大影响市场销售情况。第四，税延的额度太低，激励性较差，应有所提高。这一条也是税延养老保险的教训，群众普遍反映税优比例太低，激励性十分有限。第五，税延养老保险的另一个教训是领取期的税率高，会降低投资人预期。基于以上五点，我认为2018年5月1日实施的税延养老保险政策是存在一些问题的，正是由于存在这些问题，税延养老保险的销售情况不尽人意。今年我们在制订养老目标基金时要吸取税延养老保险政策的这些不足之处，在政策制定上要有所改善，尤其是领取期的税率高，会降低投资人预期。再比如，养老目标基金若是在退休后按照“年金化”领取时，边际税率可以降到3%。如果变成年金化产品的时候，领取到终生；如果一次性领取，应该采取部分优惠的税率。基金与保险业形成合力，发展服务养老第三支柱产业
记者：您觉得以公募基金服务养老第三支柱产业，会面临怎样的挑战？
郑秉文：第三支柱产业税收政策的顶层设计不是件小事，它决定了我们养老目标基金中国版的T DF能否成功，这是一件大事。中国的纳税人比较少，更为重要的是，虽然2018年在上调个税起征点时制定了六项专项附加扣除，但还不是真正的家庭综合所得税制，本质上讲还是分项所得税制，不是真正意义上的综合所得税制。众所周知，以间接税为主的国家对大力发展养老金制度是非常不利的，在这样本来就不利的情况下，如果我们在设计养老目标基金的制度和产品设计中对税收优惠政策等一些细节不注意吸取税延养老保险产品时的教训，就更难发挥养老目标基金作为“新起点”的作用了。过去的20年很辉煌，而未来的20年能不能从一个新起点再出发，这跟养老目标基金的制度设计是有非常大的关系的。目前，进入第三支柱领域的有两个行业：一个是基金业，一个是保险业。保险业于2018年5月1日进行试点，到现在已经进行了一年的时间。从试点一年的情况来看，效果并不是太好，存在很多问题，而其中一个重要的问题就是制度设计和产品设计。制度设计和中国的税收优惠设计有关系，中国在养老金领取阶段的税率不能太高，太高的话，老百姓的积极性就不能发挥出来。
记者：您认为基金业应该如何支持第三支柱养老金？
郑秉文：我认为应该让基金业和保险业共存共生，形成合力。基金业养老产品和保险业养老产品的“消费群体”，应该既分层又混合。在第三支柱的建设过程中，正如中国国内金融理财产品市场需要打破刚兑，其实打破的不仅是刚兑本身，而是思维的固化。正确理解的个人养老第三支柱，应该是每个公民建立一个享有税收优惠的个人账户，这个账户是建立在每个个人身上，而不是在产品身上，而且，该账户的管理应该是契约型+信托型“、”投资型+保险型，说到底，就应该是保险产品+基金产品，以人民为中心，最大限度地满足人民的需要，而不应该以行业的部门利益为主导，让老百姓感到很不方便，让老百姓的客户体验感到很不好，这就不利于整体第三支柱市场的发展。当然，要打破制度藩篱，突破制度割据，需要一定的时间，需要一定的勇气，需要加强部门之间的协调与合作。目前基金业设计的养老产品由于还没有税优，在本质上仍是一般的公募基金，由投资者承担市场风险；而保险业大多数养老产品本质上仍是买断收益预期、无风险的保险。如何将这两类产品结合到同一账户，让广大民众能在同一个账户中自由配置资产，这就需要制度的设计和创新。至于在养老金三大支柱的整体构建方面，我认为可以借助税收政策的力量，调整三大支柱未来的养老金供给占比尤为重要。应该建立一个统一的个人账户平台，该平台不仅包含三大支柱的养老金，还应包括职业年金等。养老目标基金本质上还不是真正的T DF(目标日期基金)，因为没有税优政策，不能锁定投资期限和领取期限，不能将这部分资金确定成为“长钱”资金，这与普通的公募基金区别不大。而要想锁定“日期”，国家需要以立法形式给予一定税收优惠比例，并规定只有到达“退休日”才能领取。这与当下的养老目标基金还有一步之差，建议政府借助税务政策加以引导，让广大民众的投资行为更加长期化。
记者：您认为在“新时代”的社会保障体系中，公募基金应该扮演什么样的角色？又如何促进养老产业的发展？
郑秉文：谈到这个问题，就要先说明社会保障体系的“新时代”的三大特征：首先，要建设多层次的社保体系。目前，社保体系主要是第一支柱在单打独斗，第二、第三支柱仍然薄弱甚至缺位；其次，需要构建资产社会。从历史经验来看，理想的社会应该是资产社会“；最后，要建设”多层次的资本市场，这也是前两大特征的互动和反哺的结果。在新时代的社保体系中，公募基金应该有三方面的追求：首先，在“多层次养老保障体系”建设上，公募基金应成为投资的社会基础设施，以促进经济增长。其次，为维持社会稳定，公募基金应成为构建资产社会的重要组成部分。最后，为更好地建设和繁荣资本市场，公募基金要发挥自身优势，成为大类资产配置的主力军。“多层次养老保障体系” 既是增加人民福祉的必由之路，也是深化多层次资本市场改革的不二选择。在“多层次养老保障体系”改革之路上，各方应齐心合力，提高投资收益率，服务多层次养老生态体系。
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